分税制20年后转移支付改革破土 央地财政关系将重构

2015-02-02 10:40 来源:证券时报网 字号: 12 14

证券时报网(www.stcn.com)02月02日讯

国务院发布关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见,意见指出,意见,要求优化转移支付结构,从严控制专项转移支付,逐步取消竞争性领域专项转移支付,调整优化中央基建投资专项。

意见指出,现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显,突出表现在:受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响,转移支付结构不够合理;一般性转移支付项目种类多、目标多元,均等化功能弱化;专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重,与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大,财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。对上述问题,有必要通过深化改革和完善制度,尽快加以解决。

作为分税制改革的次生产物,这20年来,财政转移支付制度的发展,日益凸显出一种合成谬误。从微观来看,转移支付甚至是近年来饱受诟病的专项转移支付,有其合理的逻辑起点和良好的制度设计初衷;从宏观来看,近2万亿专项转移支付资金,却在一种不安全、不透明、欠公平、低效率的链条上封闭运行。

转移支付相当于增加了地方政府除税收收入以外的财政收入,当政府得到的转移支付已满足当地的财政支出需要时,地方政府会减少对税收收入的依赖,从而降低对税收的征管努力,并有更多的空间以较低的实际税负吸引投资。经典的A-S避税模型揭示,微观主体的避税行为会受政府稽查率和处罚率的影响,稽查率和处罚率越高,企业的避税程度就越小,政府所能获得的税收收入也就越多。实证研究表明,分税制改革后,国家税务局的建立提高了我国税收征管机关的征税努力,减少了地方企业的避税规模,对税收收入的增长产生了正向影响。转移支付可以通过影响地方政府的税收征管努力程度,影响当地企业的避税行为。

目前中国的财政转移支付主要可以分为三个部分:税收返还,一般性转移支付,专项转移支付。一般性转移支付不规定具体用途,可由地方作为财力统筹安排使用,旨在促进地方政府提供基本公共服务的均等化。为了实现中央的特定政策目标的专项转移支付,需专款专用。我国三类转移支付中,税收返还属于公式化的转移支付,而一般性转移支付与专项转移支付属于总量支付。公式化的转移支付由于有明确的计算公式,较为规范、透明。而总量支付,又称无条件转移支付,则存在更多的人为操作空间,透明程度差、随意性强。分税制改革后,税收返还的计算方式是在1993年的基数上递增返还,以增值税与消费税的平均增长率作为税收返还递增率的瞄准对象。税收总收入增量越大,则计算税收返还的基数越大;增值税、消费税收入增长越快,则计算税收返还的递增率越高。为获得更多的税收返还,地方政府有提高其财政努力的激励,企业避税较难。一般性转移支付与专项转移支付则缺少类似税收返还的激励机制,地方政府获得该类型的转移支付,只会增加对中央财政的依赖度,并以减少财政努力程度的方式减轻当地税负,达到其吸引投资的目的。这在某种程度上,纵容了企业避税。从预算约束的角度分析,以固定公式计算的税收返还具备预算硬约束的特征,而一般性转移支付与专项转移支付,对地方政府预算难以形成硬预算。在预算硬约束下,地方政府只能通过财政努力征收更多的税收收入,以满足地方财政开支;而预算软约束则带来地方政府的财政懈怠,从而加剧企业避税。

经济发展水平不同的地区,转移支付对当地企业避税行为的影响显然不同。中部地区转移支付对企业避税的扩大效应最强,西部次之,东部最弱。发达地区得到的转移支付中,更多的是税收返还;落后地区一般性转移支付与专项转移支付的比重较大,对避税有较强的刺激作用。经济发展水平高的东部地区,不需要依靠低税负来应对地区竞争;而在中、西部,低税负成为其面对地区竞争时的主要手段,当地政府会采取放松税收征管,降低企业承担的实际税负。中部地区转移支付对企业避税的刺激作用又大于西部地区,这可能是因为后者经济增长缓慢,税源始终比较紧张,难以负担过低的实际税率。

作为平衡地区间财力差距的转移支付制度,会影响地方政府的财政努力程度,进而影响当地企业避税程度,最终影响其平衡财力差距的实际效果。经济发达地区获得更多的税收返还,会激励政府提高财政努力程度,地方政府的税收收入也相应提高;经济较落后地区获得更多的一般性转移支付与专项转移支付,这两种形式的转移支付对于地方财政努力程度都有负面影响,地方政府的税收收入因此减少。

要解决转移支付对于财政努力程度的负面影响,须从顶层设计着手,在平衡地区间财力差距的目标下,硬化由转移支付带来的地方政府预算约束问题,减少地方政府对于中央转移支付的依赖。就纵向而言,要从基本的财税制度与政府职能分配入手,使得中央和地方的财政收入分配与支出责任更为契合。就横向而言,应大力实施缩小地区间经济差距的政策,如部分产业的内陆迁移、西部大开发等。只有地区间的发展水平接近时,才能减少地区对于转移支付的需求。

近10年来,转移支付制度改革可谓水深流急险滩多。2006年,财政部就出台了《规范财政转移支付办法》,决心清理专项转移支付,一场金融危机和4万亿的投资,打乱了改革步伐。

一般性转移支付和专项转移支付的占比变化,勾勒出此项改革跌宕起伏的图景:2006年,两者比例1:1,一般性转移支付略高;2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大,超过一般性转移支付;2011年一般性转移支付占比逆转,超过专项转移支付,至2013年实现占比56.7%。

有分析认为,专项转移支付过于繁杂的三大因素,一是政府和市场边界不清,大量资金流向竞争性领域;二是部门利益固化,审批权成了动不得的“奶酪”;三是中央和地方的事权和支出责任划分不清,上边财政是稳稳当当,基层财政是摇摇晃晃。

因此,转移支付改革的背后,是部门利益的调整,是政府职能的转变,是央地财政关系的重构。而检验改革成败的标准,则只有一条,就是公众能否在一个透明可视的“金鱼缸”内,看到专项转移支付清理、整合、规范的具体动作。

(证券时报网快讯中心)

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